Sentencia A. 1223/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1223/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 1223 DE 2025

 

Referencia: Expediente LAT- 499

 

Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir su concepto de rigor en el proceso de la referencia

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación, quien solicitó ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad al estimar configurada una de las causales de impedimento previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            La Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, remitió a esta Corte copia auténtica del expediente de la Ley 2362 de 2024 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para el control y la gestión del agua de lastre y los sedimentos de buque, adoptado en Londres el 13 de febrero de 2004”[1].

 

2.            Mediante Auto del 29 de julio de 2024, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del examen de constitucionalidad de la Ley 2362 del 14 de junio de 2024, y decretó pruebas dirigidas a recaudar los documentos e información sobre los trámites que antecedieron la aprobación del acto sujeto a control –adelantados tanto por la Rama Ejecutiva como la Rama Legislativa–.

 

3.            En cumplimiento de lo anterior la Secretaría General de la Corte Constitucional ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y al Ministerio de Relaciones Exteriores para que allegaran la información y documentación requerida en la mencionada providencia[2].

 

4.            Recibidas y revisadas las pruebas allegadas, el magistrado sustanciador advirtió que los antecedentes y documentación correspondiente al trámite legislativo de la Ley 2362 de 2024, en lo que respecta a las actuaciones adelantadas por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, no habían sido remitidos en su integridad. En consecuencia, mediante auto del 17 de febrero de 2025 estimó necesario insistir en las pruebas solicitadas previamente y decretar pruebas adicionales. Una vez recaudadas las pruebas decretadas, por medio de Auto del 27 de marzo de 2025 se ordenó continuar con el trámite de rigor dentro del expediente LAT-499.

 

5.            El 15 de mayo de 2025^[3], la Secretaría General de esta Corporación, remitió al despacho sustanciador el escrito presentado por el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, en el que manifestó su impedimento para participar en el debate de constitucionalidad de la Ley 2362 del 14 de junio de 2024 y, por ende, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política.

 

6.            Según el escrito, el procurador general de la Nación se encuentra inmerso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, esto es, la Ley 2362 de 2024, pues en el ejercicio de los deberes y funciones del cargo que desempeñó en el pasado como secretario general del Senado de la República, participó “de forma verbal y escrita durante el respectivo trámite legislativo”^[4].

 

7.            En tal sentido, el doctor Gregorio Eljach Pacheco indicó que, para el caso, atendió las funciones y deberes propios del cargo de secretario general el Senado y, suscribió junto al presidente de esa Corporación, la Ley 2362 de 2024. Además, se refirió a los antecedentes legislativos que, en su criterio, dan constancia de lo señalado. En esos términos y con el objetivo de “garantizar la imparcialidad y probidad en la actuación”[5], el procurador general de la Nación presentó la citada manifestación de impedimento.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

8.            La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como de los presentados por el procurador general de la Nación en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de control de constitucionalidad.

 

2.            Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación en los procesos de control abstracto de constitucionalidad por la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control como secretario general del Senado. Reiteración de la jurisprudencia

 

9.            La Corte Constitucional ha señalado que las causales de impedimento previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991, también deben ser aplicadas al procurador general de la Nación^[6] en virtud de lo establecido en los artículos 242.2[7] y 278.5[8] de la Constitución Política[9].

 

10.        El artículo 278 superior, “le asigna al procurador general de la Nación la función de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad, una labor que exige imparcialidad y objetividad, pues no se limita a brindar una opinión jurídica, sino que el concepto representa la posición oficial de Ministerio Público en defensa del orden jurídico y del interés general. En consecuencia, la actuación previa que comprometa dicha independencia impacta sustancialmente ese deber constitucional”[10].

 

11.        Así, esta Corporación ha enfatizado en que el jefe del Ministerio Público tiene entre sus funciones principales representar los intereses de la sociedad en el marco de los procesos judiciales en defensa de la Constitución. De ahí, que en el ejercicio de estas competencias “se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control”^[11]. Ahora, sin perjuicio de los aludidos principios de independencia e imparcialidad, las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de esta Corte no pueden aplicarse con el mismo rigor al procurador general de la Nación, pues este último, no decide sobre las normas sujetas al juicio de constitucionalidad ni su concepto tiene carácter vinculante^[12].

 

12.        Respecto a la causal de “haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control”, el pleno de esta Corporación se ha pronunciado sobre su carácter objetivo. En ese sentido, ha dicho que su configuración opera cuando “se demuestra que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”^[13]. Así, se ha establecido que el procurador se encuentra incurso en esta causal cuando: (i) intervino, de forma verbal o escrita, ante las comisiones permanentes o ante la plenaria del Senado y de la Cámara de Representantes; (ii) participó en la redacción del texto normativo; (iii) remitió documentos en los que obra su postura sobre la conveniencia o constitucionalidad de la iniciativa, o (iv) presentó el proyecto de ley que a la postre dio origen a la norma objeto de control^[14].

 

13.        Mediante Auto 191 de 2025, la Corte Constitucional resaltó que la configuración de la causal en comento exige que la participación del jefe del Ministerio Público haya sido “activa y determinante”. De ese modo, no habrá lugar a la configuración de la causal cuando tal intervención haya sido meramente circunstancial, lo cual obliga a que la Corte valore si la incidencia alegada por el procurador fue realmente directa e impactó la existencia y validez del texto normativo que se cuestiona^[15].

 

14.        En el referido auto de 2025, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver una manifestación de impedimento formulada por el actual procurador general de la Nación, procedió a estudiar, entre otras cosas: (i) el alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional y, (ii) la naturaleza y alcance de las funciones del cargo de secretario general del Senado de la República[16]. A partir de lo anterior, la Sala concluyó que a esta Corporación le atañe “el deber de examinar en cada caso, con precaución y detenimiento, la configuración de la causal de impedimento objeto de estudio en cada oportunidad” [17].

 

15.        Además, indicó que para el examen caso a caso, deberán tenerse en cuenta las siguientes circunstancias “(i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo y; (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte”[18].

 

16.        Respecto a la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad que se ejerce, en el Auto 191 de 2025 se indicó que cuando se trate de procesos de control constitucional oficioso e integral o de procesos en los que vía acción pública de inconstitucionalidad se alega la existencia de un vicio de procedimiento, en principio “el impedimento formulado por el ahora procurador general de la nación —otrora secretario general del Senado de la República—, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar”. Lo anterior pues, el secretario general del Senado debe ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan.

 

17.         Sin perjuicio de lo anterior, en dicha oportunidad, la Sala precisó que cuando se trata de vicios de procedimiento en la formación de normas controladas, la aceptación del impedimento no es automática. En tal sentido, y como se indicó previamente, para verificar si se configuró o no la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma sujeta a control, se deberá evaluar si (i) la participación fue activa y determinante, es decir, si influyó de manera sustancial en el proceso de formación de la norma o no se limitó a cumplir funciones formales o administrativas[19] y (ii) si la naturaleza del presente proceso de control de constitucionalidad es de carácter oficioso, integral e inescindible[20].

 

3.            Análisis de la causal invocada por el señor procurador general de la Nación en el asunto en referencia

 

18.        Como se indicó previamente, el procurador general de la Nación manifestó su impedimento para participar en el debate de constitucionalidad de la Ley 2362 del 14 de junio de 2024 y, por ende, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política. Lo anterior, por encontrarse inmerso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la Ley 2362 de 2024, pues, en ejercicio de los deberes y funciones del cargo que desempeñó en el pasado como secretario general del Senado de la República, participó “de manera verbal y escrita durante el respectivo trámite legislativo”[21].

 

19.        De acuerdo con lo manifestado por el hoy procurador general de la Nación, en aquel entonces y en su calidad de secretario general del Senado de la República, suscribió la Ley 2362 de 2024. Además, indicó que (i) el proyecto de ley se radicó ante la Secretaría General del Senado el 29 de julio de 2022; (ii) la publicación del proyecto de ley se efectuó en la Gaceta del Congreso 891 de 2022 y el proyecto fue enviado a la comisión segunda del Senado el 9 de agosto de 2022, aprobado en primer debate el 8 de noviembre de 2022 y en segundo debate en sesión plenaria del Senado los días 1 y 2 de agosto de 2023; (iii) en sesión plenaria del 1° de agosto de 2023 se dio lectura del orden del día, se hizo llamado a lista, certificaron los quórum deliberatorio y decisorio y se abrió y cerró el registro de votación. Asimismo, se dio lectura a la ponencia del Proyecto de ley número 76 de 2022 Senado, 161 de 2023 Cámara, se dejó a consideración en segundo debate y, se anunció para la discusión y votación de la sesión plenaria siguiente; (iv) en sesión plenaria del Senado de la República del 2 de agosto de 2023, se dio lectura al orden del día, se hizo llamado a lista y, se certificaron los quórums deliberatorio y decisorio. Asimismo, se dio lectura a la ponencia del proyecto de ley número 76 de 2022 Senado, 161 de 2023 Cámara y, se aprobó en segundo debate; (v) el texto definitivo fue aprobado en sesión plenaria del Senado de la República el día 2 de agosto de 2022, “según publicación y constancia por mí suscrita” [22]; (vi) la ley sancionada, Ley 2362 de 2024, se publicó en la Gaceta del Congreso 1108 de 2024 (Diario Oficial No. 52.787 del 14 de junio de 2024)[23].

 

20.        De acuerdo con lo anterior y previa verificación de los soportes referidos en el escrito remitido a esta Corte, la Sala constata que, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado, el doctor Gregorio Eljach Pacheco suscribió la Ley 2362 de 2024[24]. Adicionalmente, como señala el procurador general de la Nación, para el caso concreto, atendió a las funciones y deberes propios del cargo como secretario general del Senado. Lo anterior, como consta en los antecedentes legislativos indicados (supra, fundamento 19)[25].

 

21.        Es así como el doctor Eljach Pacheco, en el trámite de la Ley 2362 de 2024, ejerció las funciones que el artículo 47 de la Ley 5 de 1992 impone al Secretario General del Senado de la República, consistentes principalmente en (i) asistir a las sesiones (núm. 1); (ii) llevar y firmar las actas (núm. 2); (iii) dar lectura a los proyectos y proposiciones (núm. 3); (iv) disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso (núm. 11) y; (v) expedir las certificaciones e informes – si no fueren reservados— que soliciten las autoridades o los particulares (núm. 12) [26], entre otras.

 

22.        De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que, en efecto, el hoy procurador general de la Nación, doctor Gregorio Eljach Pacheco, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República, participó e intervino en el proceso legislativo que culminó con la expedición de la Ley 2362 del 14 de junio de 2024, norma sometida a control constitucional. Ahora, en atención a que, como se mencionó previamente, la sola participación en el ejercicio del cargo no es suficiente para determinar una posible afectación a la imparcialidad del procurador general de la Nación, se procederá a verificar si dicha intervención se trató de una participación activa y determinante de cara a: (i) la norma sujeta a control y (ii) la naturaleza del control que ejercerá la Corte[27].

 

23.        En el caso concreto, la Sala constata que se cumplen los elementos mencionados previamente. En primer lugar, la participación del procurador general de la Nación —antes secretario general del Senado de la República—resultó activa y determinante, puesto que, en ejercicio de sus funciones como secretario general del Senado, el doctor Gregorio Eljach Pacheco llevó a cabo actividades, como las descritas previamente, relacionadas con la organización del procedimiento legislativo y la garantía y validez de la Ley 2362 de 2024[28].   

 

24.        En segundo lugar, se constata que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el control constitucional de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos, es automático[29] e integral. Lo anterior, ya que (i) se activa por la remisión que realiza el presidente de la República a la Corte[30] y (ii) la Corte Constitucional tiene competencia para analizar tanto los aspectos formales como materiales del instrumento y de su ley aprobatoria[31]. En ese sentido, debido al carácter integral e inescindible del control automático de constitucionalidad que procede en el presente caso, el examen que se adelantará abarcará tanto el análisis de la validez material de la norma como el de la validez formal del trámite. Esto último, implicará verificar si el proceso legislativo que se adelantó ante el Senado de la República y la Cámara de Representantes cumplió los requisitos procedimentales de validez que exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia de esta Corte.

 

25.        En este orden de ideas, la comprobación de los elementos señalados anteriormente, permiten concluir que, en el caso concreto, la labor en cabeza del procurador general de la Nación, de rendir concepto en el trámite de la referencia, puede verse afectada en los términos de imparcialidad y objetividad requeridos para tal fin, en atención a su intervención activa y determinante como secretario general del Senado en el proceso legislativo que dio lugar a la Ley 2362 de 2024 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para el control y la gestión del agua de lastre y los sedimentos de buque, adoptado en Londres el 13 de febrero de 2004”, sujeta a control automático e integral por parte de la Corte Constitucional.

 

26.        Ahora bien, es preciso resaltar que, aunque la participación del entonces secretario general del Senado de la República, se limitó principalmente al control formal del trámite legislativo de la ley en cuestión, ello no quiere decir que el concepto sobre las disposiciones objeto de control pueda fraccionarse. Lo anterior, pues la función del procurador en estos procesos es integral e inescindible, por lo que no es posible restringir el alcance del impedimento presentado únicamente al análisis del trámite legislativo[32]. Una segmentación de este tipo desnaturalizaría la finalidad de la figura del impedimento y podría comprometer la imparcialidad que debe regir la intervención del Ministerio Público en el control de constitucionalidad.

 

27.        Adicionalmente, se observa que, además de lo expuesto anteriormente, en el expediente de la referencia el actual procurador general de la Nación, en su anterior condición de secretario general del Senado de la República, remitió oficios y certificaciones a esta Corporación para dar respuesta a los requerimientos probatorios formulados por el despacho sustanciador respecto a los trámites que antecedieron la aprobación de la Ley 2362 de 2024[33].

 

28.        Por último, cabe recordar que la Sala Plena ha aceptado impedimentos como el formulado en esta ocasión por el procurador general de la Nación, en tanto se fundan en la misma causal y naturaleza de la disposición objeto de control, por ejemplo, en los autos 399 de 2025 (LAT 500), 598 de 2025 (LAT 503) y 400 de 2025 (LAT 504).

 

29.        Con fundamento en lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir el concepto de rigor dentro del expediente LAT-499, en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991 y, dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador general de la Nación para que rinda el concepto, dentro del término correspondiente, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000[34].

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el señor procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, para emitir concepto dentro del expediente LAT-499.

 

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al procurador general de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente dentro del expediente LAT-499.

 

Tercero. Contra esta decisión no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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